市政学（0292） 第2章 第 2 章

一、市政的含义

市政是市政主体作用于市政客体的过程,这个过程涉及谁来管理、管理什么、怎样管理三个基本问题,具体涉及市政主体、市政客体、市政目标、市政体制等。②一是市政主体,即谁来管理城市公共事务;二是市政客体或市政对象,即市政主体管什么,管哪些事务;三是市政主体怎样作用于市政客体,这涉及市政目标、市政体制等。市政目标是市政主体作用于市政客体所要达到的目的,市政体制是市政主体作用于市政客体,实现预定市政目标的各种具体制度、方式和手段的总和。

对市政主体和市政客体范围的不同理解,特别是对市政主体范围的不同理解,产生了以下三种含义的市政:

1.广义的市政

广义的市政认为,市政主体包括城市全部政治力量和政治组织,即包括城市的整个城市政治系统,既包括城市国家权力政治系统,也包括城市非国家权力政治系统。中国的城市国家权力政治系统具体包括城市国家机关和各政党组织。其中城市国家机关包括市人民代表大会及其常务委员会、市人民政府、市人民法院和市人民检察院。在当代中国,作为执政党的中国**的市委及其组织体系,是城市国家机关的领导者:作为参政党的各民主党派及其组织体系,通过市人民政治协商会议这种组织形式,履行政治协商、民主监督、参政议政的职能。中国的城市非国家权力政治系统具体包括市民、市各人民团体和各类社区组织,它们都直接或间接地参与市政管理。

此外,广义的市政认为,市政客体包括城市各种公共事业的规划、建设和管理,与市民的物质生活和精神生活有关的各项公共事业和公共服务都是市政对象。市政客体还包括城市各类公共事务的管理,如城市的政治管理、经济管理、社会管理、文化管理等。

因此,广义的市政,是指城市全部政治系统为了实现城市社会经济的发展,用各种手段对城市各项公共事业和各类公共事务进行的管理活动。

2.中义的市政

中义的市政认为,市政主体是城市的国家机关,具体包括城市的国家权力机关、行政机关和司法机关,在中国就是市人民代表大会及其常务委员会、市人民政府、市人民法院和市人民检察院。因此,中义的市政,是指城市的国家机关对城市各类公共事务进行的管理活动。

3.狭义的市政

狭义的市政认为,市政主体是城市的国家行政机关。在中国,城市的国家行政机关包括市人民政府和市辖区人民政府、市人民政府和区人民政府的各职能部门、不设区的市和区人民政府的派出机构;市政客体主要是城市各级国家行政机关所承担的各项职能。因此,狭义的市政,是指城市的国家行政机关对城市各类公共事务进行的管理活动。

根据中国的实际情况,市政是指城市行使公共权力的主体,为了实现一定的目标,用各种手段对城市各项公共事业和各类公共事务进行的管理活动。显然,这属于广义的市政,它具体包含以下几点内涵:①

第一,市政的主体是城市公共权力的行使主体。在中国城市,行使公共权力的主体非常广泛,包括城市中的政党组织、国家机关、人民团体、社会组织、市民等,必须注意中国市政主体及其相互关系的特点。①首先,坚持、加强和完善**的领导,在中国**的领导下,实行多党派合作和政治协商制度,是中国政治制度的特点和优势。当代中国的市政,必须重视**市委这个处于领导地位的市政主体,要研究如何发挥、怎样改进和完善中国**的领导作用,要研究如何完善中国**领导的多党合作和政治协商制度。其次,中国的市政体制实行民主集中制的权力统一原则,即由市人民代表大会统一行使国家权力，市的国家行政机关、国家司法机关都由市人民代表大会产生,对它负责,受它监督。市人民政府是市人民代表大会的执行机关,又是□□统一领导下的国家行政机关,它对城市的大量公共事务进行具体的管理。再次,随着社会主义市场经济体制的完善和社会主义民主政治的发展,各种社会组织和市民在城市众多公共事务的管理中,将发挥越来越大的作用。最后,中国城市有直辖市、副省级市、地级市、县级市各种不同的行政层次。不同行政层次城市的市政主体在国家管理中的地位是不同的,其管理城市公共事务的权限、职责也有较大差异。

第二,市政的目标是为了实现公共利益。市政是城市政府对城市居民公共需要的反应,目的是为了通过提高资源配置效率,增进社会福利,实现社会的公共利益,以符合政治文明和社会发展的要求。这里关键是必须正确界定公共利益,明确公共利益的内涵和特征。城市政府在界定公共利益时,要充分体现公共利益的公共性、合理性、正当性和公平性。②首先,较私人利益而言,公共利益首先是一种公众利益,受益主体具有普遍性或不特定性;同时这种利益的实现主要依赖以城市政府为代表的公共选择机制。其次,要对局部公共利益与整体公共利益、短期公共利益与长期公共利益加以权衡;对可能减损的私人利益与可能增长的公共利益加以权衡;对实现公共利益的不同方式加以权衡。通过这些权衡,最大限度地避免因小失大。再次,公共利益事关广泛的公众利益,城市政府应当广泛听取、充分尊重公众意见,保证公共利益界定基于广泛的民意之上。最后,如果公共利益的实现要减损少数人的私人利益,则城市政府必须给予必要的公平补偿和合理补偿。

第三,市政目标的实现需要借助各种手段。市政目标的实现,有赖于各种市政管理手段的运用。市政管理手段按其内容和作用方式的不同,主要可分为经济手段、法律手段、行政手段、道德手段。其中,经济手段是市政管理最为重要的手段,它是指城市政府运用经济杠杆,调整不同经济主体之间的经济利益关系,进而引导和调节城市运行的各种方法。法律手段是城市政府通过立法和司法来管理城市,具有强制性、规范性、稳定性、普遍的约束力等特点。法律手段实质上是一种超经济的国家强制力,它通过制定各种必须遵守的规则,肯定、支持或否定、纠正某些行为,从而达到市政的目的。行政手段是城市政府运用行政权力,按照行政方式管理城市的方法,包括行政命令、行政指导、行政决议、行政制度等。行政手段的实质是以行政权威的强制力来调控城市运行,具有强制性、垂直性、无偿性等特点。此外,在纷繁复杂的城市活动中,客观上存在着一些经济手段、法律手段、行政手段都调节不到的领域,这些领域需要道德的力量来发挥调节作用。

第四,市政客体或对象是城市各项公共事业和各类公共事务。在日常生活中,我们经常使用市政建设这个词,城市政府也设有负责市政公共设施建设的职能部门。这里的市政常被理解为市政工程、城市公用事业等,具体指有关城市道路、桥梁、公共交通、供水、供电、供气、供热、排水、防洪、园林绿化、市容卫生等方面建设的事务。这种从城市建设的角度对市政客体的理解,与市政的现代发展不相符,理解显然过于狭窄。实际上,城市本身包含着经济、政治、文化、教育、环境、建设、人口、社会保障、公共安全等公共事务,而且,随着城市经济社会的发展，城市的公共事务越来越纷繁复杂。此外,由于国情和体制等因素,中国的市政客体更具有广泛性。中国的市既具有专门市镇型行政建制的性质,又具有一般地域型行政建制的性质,因此，市政客体既包括城市地区的公共事务,也包括有些农村地区的公共事务。

二、市政的沿革

如果以城市自治政府的出现作为起点来追溯市政的历史沿革,西方市政的历史沿革大体上经历了传统市政、近代市政、现代市政三个发展阶段。①

从整个城市发展史来看,在中世纪末叶以前没有产生过单纯的城市政府,城市并没有作为一级地方政府在法律上得到确认,城市的道路、住房、公共安全等公共事务,通常是由中央政府有关部门或者是由统辖城乡的地方政府来进行管理。随着城市规模的扩大,以及城市在整个国家政治经济生活中作用的加强,面对城市日益繁多复杂的公共事务,城乡共治的模式已经不能适应城市发展的需求,独立的城市政府的产生具备了基本的社会条件。城市自治政府由此出现,它代表着严格意义上的市政的发端。

在公元前7世纪一公元前6世纪的罗马时代,城市已经设立了市政官员一职,市政官的职位并不一定由贵族担任,而由公民会议选举产生。这一时期,市政官的职责比较简单,主要是负责监督市场和街道饮水工作。11世纪,一大批新兴的城市如罗马、那不勒斯、热那亚、佛罗伦萨、威尼斯等相继出现。这些城市或为天主教的采邑,或为皇帝、国王及封建领主的采地,它们逐渐被国王赋予相当的自治权,发展成为城市自治政府。这是西欧封建时代自治城市的萌芽,是西欧大陆“城市自治”的原型,是传统市政的发端。

中世纪的英国,较大的城市很少,绝大多数人口散居于乡村地区，主要从事农业生产。当时的英国行政区划为郡一百人邑(区)一教区，只有少量的城市在国王的直接领导下由民间组织管理城市事务,国王发布的特许状是确定城市法律地位和权力大小的依据,郡执行官不能干预市区的事务。此时,英国的市制还未出现,市的法律地位并未得到完全的确认,市的权力仅限于司法和租税事务的范围内。1215年英国颁布的大宪章,规定了城市的地位,承认其拥有自治权。①1688年英国革命是近代市政发展的开端。18世纪末至19世纪初,英国各城市逐渐设立了各种专务机关和改革委员会。这些机关的成员大都由纳税人推选,负城市的各项公共事务,并有一定的征税权。随着城市数量的增加、城市规模的扩大和城市经济实力的增强,城市商人利用经济和军事实力要求从国王那里取得特许状,建立自治市。这样,城市不再仅仅是地理上和经济上的实体,而成为一种地方行政建制,即在地方行政区划中开创了现代市制。为此,1835年英国议会通过《市团法案》,确立了市作为地方行政区划建制的法律地位,对市组织机构也作了全面改革。1888年英国修订《地方政府组织法》,规定一级政区建制包括郡和郡级自治市。1894年,英国又修订了《地方政府组织法》,规定郡级政区的下级政区建制包括非郡级自治市、市区、乡区(教区)。②这样,市的法律地位进一步明确化,近代英国市政也发展到了成型阶段。

1789年法国大革命爆发后,制宪会议将全国划分为83个省,省下分为区，区下分为道,道下又分为市,省、区、市均设有直接民选的行政机关和议会,享有极高的地方自治权,中央对此几乎无法控制。法国大革命是法国近代市政发展的开端。1795年,法国调整了地方行政组织,废除了区制,省设立了五人行政委员会，省行政委员会和市行政长官均通过民选产生,但中央有权予以停职或免职。拿破仑执政时期,法国废除了地方自治制度,市成为主要的行政单位,市设市长、副市长及市议会,市议会议员由省长任命,市长和副市长由省长或中央任命,受省长指挥。1848年法国通过普选产生了市议会。此后,市政府也逐步享有相当的自主权。1882年,法国扩大了市议会的职权,市长也由市议会选举产生，并规定凡是市议会的议决案,非有法定事由不得撤销。1884年法国对市的法律地位作了全面规定,规定市议会为地方自治机关,享有地方自治权,这标志着法国近代市政进人成型阶段。

美国的城市是在移民定居点基础上发展起来的。从殖民地时代到19世纪中叶,是美国城市发展的初级阶段,城市在很大程度上受传统农业社会的影响,古希腊的城邦、史前德国流浪部落的直接民主以及盎格鲁-萨克森的封建制度,皆在市政体系留下了痕迹。从1641年开始，美国有若干地区得到了英王颁布的城市特许状,实行与当时英国类似的市制。美国独立前夕,20多个特许成立的市镇政府构成了殖民地时期市政府的主结构。①美国独立之后,市政体系逐渐摆脱英国的影响，民主程度有所提高。州议会行使颁布市宪章的权力,市区组织多根据合众国宪法精神,设立市长及两院议会。市长由选举代表会选举,下院由各选区普选产生,上院则由各选区选举一人组成,每年改选一次。1820年以后,市长改由市民直接选举产生,并废除了对选民的财产资格限制。1850-1870年,市的职能不断扩大,但州对市的控制有增无减,市议会的地位显著衰落。1870年以后,市长的权力增强,市议会的权力继续受到削弱,州对市的控制减弱。20世纪以后,市的法律地位、市政体制都由市宪章规定,具有相当的稳定性。随着城市人口的急剧增加，城市自治运动和市政体制变革逐渐扩展,出现了市委员会制、市经理制、强市长制等多种市政体制形式。至此,美国市政发展到了成型时期。

20世纪二三十年代以后,特别是第二次世界大战以后,市政进入了一个新的发展阶段。与传统市政、近代市政相比,现代市政从体制到职能、从内容到手段都发生了巨大的变化,呈现出全新的发展趋势。具体表现在以下几个方面:在市政管理体制上,由过去的单一、封闭走向多样、开放,城市行政机关在市政体制中的地位更加突出;在市政职能上,由过去的传统的,内向的、消极的、简单的市政职能,转变为现代、内向与外向相结合、消极与积极相结合、复杂的市政职能;在市政过程上,由以往的单轨,慢节奏,转变为多轨、快节奏,市政管理实现了法治化、民主化;在市政机构设置上,由以往的少面杂,转变为当今的多而专,市政管理机构复杂多样;在地域范围上,由以往单纯管辖城市市区,发展到除此之外还管辖周围广阔的乡村地区,出现了“城乡共治”局面。

中国的市政也经历了长期的演变过程。①早在春秋战国时期,中国就出现了“市”,这是一种交易场所即集市、市场,不是一级地方行政建制,不同于现代意义上的城市,它的管理者被称为“市令”、“市吏”，后来改称为“市长”,他们承担市场事务的管理职责。早期的“城"也都没有独立的行政管理体系,而是依附于其他的地方行政组织。封建社会时期,市镇作为一种基层的行政建制和基层的行政管理单位,已经在国家的行政管理体系中存在,并采取与乡村不同的管理方式。在隋唐的县组织中,设有市政主管官员-市令,负责掌管交通，治理市事。唐代基层行政组织中,乡称为“里”,城区则称为“坊”。宋代也有以“城”、“镇”命名的县级行政单位,这说明封建社会时期中国在城与乡的管理体制上有一定的差异。

1905年,清朝派人到西欧、日本诸国学习近代资本主义国家的民主宪政和地方行政制度。1909年1月,清政府制定了《城镇乡地方自治章程》,第一次创立了城镇的规范,划城镇建制独立于乡村而实行城乡分治,拉开了近代城市建制的序幕;第一次规定了城镇自治的组织，标志着中国近代城市管理组织的诞生。《城镇乡地方自治章程)描绘了近代中国市制的基本框架,对中国近代市制的建立产生了重大影响。②

1911年11月,江苏省临时省议会制定了《江苏暂行市乡制》,这一法令基本沿袭了清末的旧制,但是将清旧制中的城、镇统称为市,可以称作是中国市制的开端。1921年2月,广州政府颁布了《广州市暂行条例》,广州市成为中国近代行政区域建制意义上的第一个市。1921年7月,北洋政府颁布了《市自治制》,创立了全国性的城市行政区划制度。这一时期是中国市政的初创阶段。

1928-1947年，是中国市政形成的重要阶段。1928年国民党政府公布了《特别市组织法》和《市组织法》,将市分为特别市和普通市,从法律上初步确认了中国现代城市政权的地位。但是由于这两部法律对设市的标准规定过于严格,所以在1930年另行制定《市组织法》,将市分为直接隶属于行政院的市和直接隶属于省政府的市,市以下划分为区、坊、间、邻四级。1943年和1947年,南京国民政府又两度对此进行修正,将设市的标准进一步简化,市的行政层次改为“市以下为区,区之内编为保甲”;对市政府的职权进行了重新界定,确定市政府主要是执行上级政府未办事项和办理本市自治事项,在不抵触中央及上级政府法令范围内发布行政命令。至此,中国各级城市都设置了一级地方政权,并在法律上具有地方自治的性质,这标志着中国市政的成型。0

总的来说,新中国成立前28年是中国市政的创立和完善阶段,基本形成了比较完整的现代城市行政区划制度,在中国行政区划体系中增加了一种新的建制,主要体现在制定和颁布了比较完善的市制法律法规,设置了一定数量的建制城市,划分了市的不同行政区划建制，确立了城市内部的行政建制设置和管理组织体系。这些构成了中国现代市政的基本框架。

新中国成立后,形成了包括直辖市和省辖市(包括地级市和县级市)在内的新的市政管理组织体系。1949年12月颁布的《市各界人民代表大会组织通则》和1950年1月颁布的《市人民政府组织通则》规定,城市行使权力的机关是人民代表会议或市各界人民代表会议和市人民政府;市人民代表会议闭会期间，市人民政府即为行使政权的机关。1954年《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及《中华人民共和国人民法院组织法》和《中华人民共和国人民检察院组织法》等,对各级地方政权机构的建设作了法律规定。1955年6月,□□颁布了《□□关于设置市、镇建制的决定》,明确了设立的标准,首次对市辖区的设置作出了原则规定。1955年11月,□□颁布了《□□关于城乡划分标准的规定》,明确了城乡的划分标准,改变了仅仅以人口和政治为标准设立市的观念,突出强调了设市的经济条件,明确了城镇与乡村不同的社会经济基础,突出了城市在政治、经济方面的中心作用。

1986年4月,□□批转了《民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》,分别就撤镇设市和撤县设市规定了标准,特别是把国民生产总值作为一项重要的经济指标,使设市的标准更加全面和具有操作性。同时降低了对非农业人口的数量要求,有利于小城市的发展。1993年3月,□□批转民政部《关于调整设市标准的报告》，对县级市、地级市设置的标准作了具体的、全面的规定，比较好地体现了分类指导的原则,并首次把城市基础设施建设作为设市的重要条件。

三、市政的特征

市政的含义和市政的沿革决定了市政具有以下特征:

1.历史性

从市政的历史沿革可知,市政是一个长期历史发展的过程,是个历史性范畴。市政的发展是与一个国家整个社会经济的发展和城市本身的发展密切相关的。从传统市政发展到近代市政,再发展到现代市政，市政主体、市政客体、市政目标和市政手段等发生了巨大的、深刻的变化。在一个国家不同的社会历史发展时期,市政的内容不断丰富和发展;在不同的经济体制和政治体制下,市政的范围、方式、手段、运行机制存在着较大的差别;即使是同处于一个社会历史发展时期的不同国家,由于历史传统和政治文化的不同,市政也有一定的差异性。因此，市政是具体的、历史的,绝对同一的市政是不存在的。因此,必须研究市政的历史发展过程,总结市政发展的历史轨迹、一般规律和经验,为我们研究当代市政提供启示和借鉴。

2.公共性

市政的公共性主要体现在:市政的主体主要是行使公共权力的城市国家政权机关;市政的客体主要是城市各项公共事业和各类公共事务;市政目标是实现公共利益。其中,市政实现公共利益的程度体现政府合法性的程度,因此,市政必须以实现公共利益为其根本原则。所谓公共利益,从抽象的理论意义上讲,是特定范围内所有社会成员利益的共同部分,也就是说,公共利益不是单个社会组织或单个社会成员的某种特定利益，而是全体社会成员的共同利益。在价值构成上，公共利益具有多元并列性,包括生存、秩序、安全、效率、效益、正义、公平、民主等基本价值,这些价值是保障社会成员进行正常有序的共同生活所必需的。市政以实现公共利益为根本原则,具体体现在市政的公共服务原则上。一切市政活动都是为了更好地利用人民赋予的权力为人民的根本利益服务,为社会服务,为国家服务,为城市的发展服务。

3.双重性

市政的双重性是指市政的自然属性和社会属性。一方面,市政是适应共同劳动的需要而产生的。为了使各种要素在城市有机结合起来,组织协调人们的活动,客观上要求正确处理人与自然的关系,合理地组织生产力,按照生产力的发展规律来组织和管理城市的社会经济活动。这是市政的自然属性或生产力属性,是市政的一般职能,表明市政具有继承性。社会主义国家的市政和资本主义国家的市政在这方面是一致的。另一方面,市政总是在一定的生产关系下进行的,它要反映某种生产关系的要求。这就是市政的社会属性或生产关系属性。特别是,市政实质上是国家管理活动的重要组成部分,体现着国家的利益和意志。国家管理的性质决定着市政的性质和发展方向。因此,市政已超越单纯的技术性、中介性和方法手段方面的问题而体现着社会集团的目的和利益,市政已被政治所渗透,成为“政治的一部分”或“一个政治过程”。市政的双重性使市政具有承上启下的特征,既要贯彻国家的法律法规,实行国家的有关政策,维护国家政令的统一,顾全国家的整体利益和全局利益,又要从城市的实际出发,制定和实施辖区内的方针政策,谋求和维护城市的合法权益。因此,市政要正确处理好中央与地方的关系。

4.系统性

市政是一个由多系统、多要素、多环节组成的有机系统。首先,市政是由市政环境系统、市政体制系统、市政组织系统、市政职能系统等组成的大系统,每个分系统下面又有许多相互关联的子系统;其次,市政系统由制度要素、组织要素、人员要素、财政要素、行为要素等要素组成,每种市政要素内部又包括多种次级要素;最后,市政系统又是由决……策、计划、组织、协调、控制等多项环节组成的系统过程。市政系统、市政要素、市政过程的各个环节之间,围绕着同一的市政目标,相互依赖，相互渗透、相互制约、相互维系,形成有机、有序的系统结构，发挥出市政系统的整体功能。

5.综合性

市政是一种综合性很强的管理活动。城市作为经济、政治、文化中心,具有集中、开放、多元、有机等特点,这就决定了市政具有突出的复杂性和综合性。首先,市政的内容既包括对大量的社会公共事务和公共事业的管理,又包括对城市各项经济活动的规划和调控,对市民物质生活、精神生活的指导和协调等。其次,从市政所面对的社会阶层及其人员的结构看,有社会各行各业人员。凡一个国家存在的阶级、阶层及其所属人员,在城市中几乎都会存在,形成各种利益群体。市政必须调节和整合城市各社会阶层和各方面人员之间的利益关系。再次,市政管理既要遵循经济规律,又要遵循自然规律、科学技术规律、社会规律等,从而市政目标也必然要综合地反映这些规律的要求。最后,从市政管理绩效看,必须用经济发展水平、市民生活质量、市民教育程度和文化水准、城市生态环境、城市安全和公共秩序等十分复杂的指标体系，来综合评估和反映市政管理绩效。

6.动态性

市政不仅是组织、制度、体制等方面的静态结构,也是一个有序运行的动态过程。由于市政是一种存在于城市并以城市事务为对象的管理活动,城市生活的快节奏、高速发展的科技、不断攀升的民主要求,使市政必须要迅速地回应社会,灵敏地调整市政理念、市政职能和市政手段。基于市政的动态性特点,在市政管理中必须注重市政过程的研究,用发展的观点来认识和对待市政。既要关注市政静态结构的内外环境变化,适时推进市政组织、体制等方面的改革;又要重视市政过程中各种要素、各个环节的适应性调整,有序推进市政的科学化、民主化。

第三节市政学的研究对象和研究方法

一，市政学的研究对象

市政学是研究市政主体对市政客体如何进行有效管理的科学,涉及谁来管理,管理什么,怎样管理等基本问题。市政学的研究对象主要包括以下四个方面;

第一,市政主体。市政主体是体现城市政治关系的组织实体,是进行和参与市政活动的各种组织。在中国,城市的**组织和各民主党派组织,作为国家权力机关的市人民代表大会及其常务委员会,作为国家行政机关的市人民政府,作为国家司法机关的市人民医院和市人民检察院,作为城市中最主要的爱国统一战线组织,以及中国**领导的多党合作和政治协商重要机构一市人民政治协商会议,都是市政主体。此外,随着中国社会主义市场经济的发展和社会主义民主政治的推进,城市各类社会组织的不断发育和壮大,市民参政意识和能力的不断增强，他们在市政管理中发挥的作用愈来愈重要。市政学研究市政主体,必须研究这些市政主体的组织体系、权限职责、权利义务运行规则与规范、活动方式等,研究这些市政主体之间的相互关系以及它们在市政过程中的地位和作用。为此,市政学必须研究市政组织,市政体制、市政职能、市政过程等具体问题。

第二,市政客体。市政学主要研究市政主体对城市公共事务和公共事业的管理。根据中国的国情和城市的市情,市政的内容主要包括城市发展战略管理、城市规划管理,城市基础设施建设与管理、城市公共事业管理、城市经济管理,城市生态管理、城市社会管理城共全管理等。在不同的国家,或在同一个国家社会经济发展的不同阶段，市政客体的具体内容及其相互关系,对各市政客体管理的程度和方式都会发生变化。市政学必须适应市政客体的各种变化,及时调整研究对象。

第三，市政目标,市政方式和市政手段。如果说市政主体和市政客体分别回答谁来管理、管理什么的问题,那么市政目标、市政方式和市政手段回答的就是怎样管理的问题。其中,市政目标是由经济、政治、文化、社会等多方面的因素决定的、主要是由一国的社会经济制度和执政党的性质、宗旨所决定的。市政目标是市政主体作用于市政客体的出发点和落脚点,具体体现和落实于一系列市政活动之中。市政目标规定着市政的方向、方式和手段,并对整个城市的发展与建设起着根本性的导向作用。

第四,市政规律。市政学是一门研究市政及其活动规律的科学。市政学并不是孤立地研究市政主体、市政客体、市政目标、市政方式和手段,而是要把这几个方面有机结合在一起,研究市政主体如何按照预定的市政目标,采用科学的方式和手段对市政客体进行有效管理,从而探索市政活动的一般规律。市政学作为一门科学,不能停留在对市政现象的一般描述上,而要探究市政现象内在的本质联系,即客观规律。市政现象的内在本质联系,寓于市政各系统、各要素、各环节以及它们的相互关系之中,因此,市政学要研究市政各系统、各要素和各环节以及它们之间的内在联系,揭示市政活动中带有规律性的东西,以指导市政管理实践,提高市政管理水平,实现市政管理的科学化、现代化。

二、市政学的研究方法

对市政问题的研究,必须采用科学、适当的方法。首先,马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义,是我们研究市政学的根本性的方法论,为我们研究市政学确立了科学的世界观。其次,市政学的研究还要采用以下一些具体的研究方法:

1.规范研究和实证研究相结合规范研究是以一定的价值判断为基础,提出某些行为标准作为分

析处理市政问题的指南,作为制定各项市政政策的依据,并研究如何才能符合这些标准,旨在回答“应该怎么样”的问题,力图按照特定的价值取向调整或改变市政现实。这里的价值判断是对市政事务社会价值的判断,即对市政事务是有积极意义还是有消极意义的判断,具有强烈的阶级性和主观性。基于不同理论的规范研究,由于带有不同的价值、判断,其结果也不同。市政学的规范研究方法,就是要通过对母繁复杂的市政现象进行深入、反复的研究,概括出一定的市政原理、市政原则市政规律,作为指导处理和解决市政问题的理论。

实证研究是用市政理论对各种市政活动或现象进行解释、分析、证实或预测,旨在回答“是什么”的问题。实证研究大都是与市政事实相关的分析,强调市政理论要客观描述市政事实。实证研究分析市政事务本身的客观规律和内在逻辑,分析市政各种变量之间的因果美系,用要反映或解释已观察到的市政事实,还要根据规律分析和预测有关现象将来会出现的市政情况。实证研究所得出的结论可以通过市政事实进行检验,内容具有客观性、可验性。实证研究有联系实际、针对性强、因事制宜等长处,利于指导和解决实际的市政问题。

无论是规范研究还是实证研究,都与市政目标问题有关。一般来说,市政目标是分层次的,越是高层次的市政目标或越带有决策性的问题,越具有规范性;越是低层次的市政目标或越是具体的问题,越具有实证性。从这个意义上说,实证研究和规范研究并不是绝对排斥的。规范研究要以实证研究为基础,实证研究离不开规范研究的指导,即使是最彻底的实证研究,也不可避免地带有以效率为准绳的价值判断。实证研究和规范研究各自在不同的市政领域内,用不同的方法进行研究,其结果是相互补充的。因此,规范研究和实证研究要互为参照、相互渗透,既防止规范研究走向崇高的虚幻,又防止实证研究的狭隘肤浅和人文精神的匮乏。

2、静态研究和动态研究相结合

静态研究是一种以制度性和体制性要素为分析对象的研究方法，它注重组织结构、法律制度等方面的研究。市政学研究的重要内容之一就是市政组织结构、市政制度、市政体制等方面的研究。采用静态研究方法,对于深刻理解和把握各种市政静态要素的结构和功能,促进市政组织、市政制度、市政体制的完善和发展,具有重要的意义。

动态研究着眼于发展过程和组织中人的行为、关系的分析。市政学的研究,同样要立足于人,注重研究市政主体的行为,注重市政环境因素和市政过程的发展变化,从而促进市政管理的民主化、科学化。

3.系统研究和具体分析相结合

市政是一个由多系统、多要素、多环节有机组成的复杂的庞大系统,因此,对它的研究应采用系统研究的方法。市政学的系统研究方法,就是运用系统工程的方法和理论来研究市政现象、市政过程，把市政的各个系统、各个构成要素以及各个环节,都当作一个相互关联的系统整体进行全面的考察和分析,对市政内与外部的各种关系进行综合研究和分析比较。这种系统的研究方法,注重系统的环境适应性、系统的整体协调以及系统整体功能的优化。所以,采用这种研究方法,有助于发挥市政系统的整体功能和整体效益,实现市政管理的整体目标。但是,对市政的系统研究,不能取代对市政各分系统、各要素、各环节的具体分析,这些具体分析能弥补对市政这个大系统进行整体研究的不足,增强研究的针对性。

4.纵向比较和横向比较相结合

不同历史时期的市政发展是不一样的,在同一历史时期不同国家、不同城市之间的市政发展也是有差异的。因此,应通过纵向的即历史的比较分析,研究市政的起源和发展,总结不同历史时期市政发展的经验教训,探索市政发展的动因和规律,以指导当代中国市政管理的实践;同时,也应通过对同一历史时期不同国家、不同城市之间市政发展的横向比较分析,探索市政发展的共性和个性,积极吸取其他国家和其他城市市政管理中一切有益的东西,来不断完善和优化中国的市政管理。